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莫纪宏 中国社会科学院法学研究所 教授




关键词: 宪法/执政党/中国共产党/依宪执政/依法执政/以党代政/党治
内容提要: 关于执政党的宪法地位，在新中国成立之前，国民党政权曾经在宪法文本中明确规定了“以党代政”的“党治”模式。新中国成立后，1949年《共同纲领》和1954年《宪法》在规定中国共产党作为执政党的宪法地位的同时，并未赋予执政党享有高于宪法之上的特权。1975年《宪法》和1978年《宪法》受“文革”极左思潮的影响，在宪法文本中充分肯定了执政党对国家的领导地位以及“党政不分”的党的领导高于国家政权建设的政治体制。1982年《宪法》继承和恢复了1954年《宪法》的优良传统，在宪法文本中科学地确立了中国共产党作为执政党的宪法地位，并通过三次修宪活动，不断丰富执政党宪法地位的宪法内涵。特别是现行宪法明确了政党与宪法的关系，肯定了“党在宪法和法律的范围内活动”的“法治”原则，全面和科学地界定了执政党的宪法地位。


执政党在宪法文本中的地位反映了执政党的合法性基础以及执政党执政的方式。执政党在20世纪中国的政治发展中起到了举足轻重的作用。在执政党掌握政权的背景下，如何处理执政党自身与作为根本法的“宪法”的关系，如何利用宪法来巩固自己的合法地位，一直是中国政党政治的“晴雨表”。以1949年中华人民共和国成立为界，自1912年中华民国正式建立到新中国诞生前夕，受孙中山先生的“军政、训政和宪政”治国理政“三阶段”理论的影响，国民党作为执政党曾经将“以党治国”的理念写入宪法，并通过宪法文本将执政党的最高组织机构代行最高国家权力机构所享有的国家权力的“党国”理论肯定下来，作为根本法的宪法完全成为执政党“训政”的工具。早在1928年，国民党第二届中央第172次常务会议决议通过的《训政纲领》[1]就明确“以党代政”的“党治”思想。该《训政纲领》作了如下规定：中国国民党实施总理三民主义，依照建国大纲，在训政时期训练国民使用政权，至宪政开始弼成全民政治，制定左之纲领：(1)中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。(2)中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。(3)依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行以立宪政之基础。(4)治权之行政、立法、司法、考试、监察之五项付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。(5)指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。(6)中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。
为将国民党“以党代政”的思想法律化，在1931年由国民会议通过的《中华民国训政时期约法》[2]完全肯定了《训政纲领》关于国民党“以党代政”的规定，强调“兹谨遵创立中华民国之中国国民党总理遗嘱，召集国民会议于首都，由国民会议制定中华民国训政时期约法如左”。该约法在第3章“训政纲领”第30条规定：“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权”。“中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”。此外，该约法第72条还规定：国民政府设主席一人、委员若干人，由中国国民党中央执行委员会选任，委员名额以法律定之。上述规定显然通过宪法文本的形式直接地肯定了作为执政党的国民党至高无上的宪法地位，充分体现了“以党治国”的“党国”和“训政”理念。
尽管1936年的“五五宪草”和1946年的《中华民国宪法》声称“还政于民”，没有在宪法文本中 直接涉及执政党的法律地位，但是，国民党作为执政党实行“一党独裁”的专制政体并没有改变。在国民党政权炮制的《训政纲领》下，作为根本法的宪法没有任何实质意义，只是在形式上简单地肯定作为执政党的国民党的党纲和政策，完全实行的是“以党代政”和“以党训政”的“训政”模式。执政党与宪法之间的关系完全颠倒，法治原则荡然无存。
一
新中国成立前夕，中国共产党在团结各民主党派、各人民团体和民主进步人士、爱国人士的基础上，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），确立了中国共产党的执政地位，以及人民民主统一战线的基本政治制度框架。作为临时宪法，在确认执政党的宪法地位的同时，也将执政党纳入宪法的框架内。《共同纲领》序言规定：中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。
1954年《宪法》在继承《共同纲领》法律精神的基础上，对于执政党在国家生活中的作用和地位做了更加完整的表述，内容涉及到两个方面：一是肯定执政党在领导人民建立人民政权的历史过程中的“合宪性”。1954年《宪法》序言第一自然段规定：中国人民经过100多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会。二是仍然肯定了执政党以及以执政党为基础结成的人民民主统一战线的作用和地位。1954年《宪法》序言第四自然段规定：我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中，已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。
总的来说，《共同纲领》和1954年《宪法》是以宪法文本的形式肯定了执政党存在的“合宪性”，没有任何条文肯定执政党有超越宪法和法律的特权，或者是可以执政党的组织机构来代替国家机构行使国家权力，执政党的宪法地位表明执政党是主张“在宪法下执政”。
二
执政党在宪法文本中的作用和地位的显著变化，出现在1975年《宪法》和1978年《宪法》文本中。这两部宪法，一部是在“文革”动乱时期制定的，一部是在党的十一届三中全会拨乱反正之前制定的。这两部宪法的指导思想都肯定了“无产阶级专政下继续革命”的理论，因此，在处理执政党与国家政权机构、执政党与宪法的关系方面，很明显地出现了“党政不分”的问题。
（一）1975年《宪法》文本关于执政党规定的特点
1975年《宪法》文本共有10处涉及到“中国共产党”的规定，大致可以分为以下几类：
第一类，通过宪法序言对中国共产党历史地位和领导地位进行了确认和肯定，奠定了中国共产党作为执政党的宪法地位。这些规定包括：1975年《宪法》序言第一自然段规定：中华人民共和国的成立，标志着中国人民经过100多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，用人民革命战争推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，开始了社会主义革命和无产阶级专政的新的历史阶段。第二自然段规定：20多年来，我国各族人民在中国共产党领导下，乘胜前进，取得了社会主义革命和社会主义建设的伟大胜利，取得了无产阶级文化大革命的伟大胜利，巩固和加强了无产阶级专政。第四自然段规定：我们必须坚持中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线和政策，坚持无产阶级专政下的继续革命，使我们伟大的祖国永远沿着马克思主义、列宁主义、毛泽东思想指引的道路前进。第六自然段规定：我国人民有充分的信心，在中国共产党领导下，战胜国内外敌人，克服一切困难，把我国建设成为强大的无产阶级专政的社会主义国家，对于人类作出较大的贡献。上述各项规定，对中国共产党作为执政党的宪法地位做了一般意义上的肯定，为中国共产党执政地位的合法性提供了宪法依据。
第二类，规定作为执政党的中国共产党对国家的“领导”地位，存在着明显的“以党代政”的“党治”倾向。这些相应的宪法条文涉及到：第2条第1款规定：中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。该条款确认了执政党对国家的“领导”地位。第15条规定：中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵，是各族人民的武装力量。中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。该条沿袭了革命战争年代就形成的“人民军队属于党”的理念。第16条规定：全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。 该条规定明确了最高国家权力机关与执政党的关系，即执政党具有高于最高国家权力机关的宪法地位。第17条规定：全国人民代表大会的职权是：修改宪法，制定法律，根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员，批准国民经济计划、国家的预算和决算，以及全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。上述条文明确了执政党享有国家机关领导人的“人事提议权”。
第三类，规定了执政党与公民的关系。主要体现在第26条，即“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律”。上述规定表明，“拥护中国共产党的领导”，既是公民的“基本权利”，又是公民的“基本义务”。、
（二）1978年《宪法》文本关于执政党规定的特点
1978年《宪法》文本共有9处关于“中国共产党”作为执政党宪法地位的规定，与1975年《宪法》相比，基本类型一样，唯一不同的就是在处理执政党与公民之间的关系方面，将拥护中国共产党的领导仅仅作为对公民的一项“基本义务”，不再作为“基本权利”对待。
首先，1978年《宪法》在其序言中确认了中国共产党作为执政党的宪法地位。第一自然段规定：中国人民经过100多年的英勇奋斗，终于在伟大领袖和导师毛泽东主席为首的中国共产党的领导下，用人民革命战争推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，取得了新民主主义革命的彻底胜利，在1949年建立了中华人民共和国。第二自然段规定：中华人民共和国的成立，标志着我国社会主义历史阶段的开始。建国以后，在毛主席和中国共产党领导下，我国各族人民在政治、经济、文化、军事、外交各条战线贯彻执行毛主席的无产阶级革命路线，经过反对国内外敌人的反复斗争，经过无产阶级文化大革命，取得了社会主义革命和社会主义建设的伟大胜利。我国的无产阶级专政得到了巩固和加强。我国已经成为初步繁荣昌盛的社会主义国家。第四自然段规定：第一次无产阶级文化大革命的胜利结束，使我国社会主义革命和社会主义建设进入了新的发展时期。根据中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线，全国人民在新时期的总任务是：坚持无产阶级专政下的继续革命，开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动，在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国。
其次，1978年《宪法》全面规定了作为执政党的中国共产党对国家和国家机构的“领导”地位。第2条规定：中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。第19条规定：中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率。中国人民解放军是中国共产党领导的工农子弟兵，是无产阶级专政的柱石。国家大力加强中国人民解放军的革命化现代化建设，加强民兵建设，实行野战军、地方军和民兵三结合的武装力量体制。第22条第4项规定：全国人民代表大会行使下列职权：根据中国共产党中央委员会的提议，决定国务院总理的人选。
最后，规定公民与执政党之间的关系，即公民有“拥护执政党的义务”。1978年《宪法》第56条规定：公民必须拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，维护祖国的统一和各民族的团结，遵守宪法和法律。
三
1982年《宪法》继承和恢复了1954年《宪法》处理执政党与国家、国家机构之间的关系以及执政党与宪法之间关系的传统，共有4处涉及到作为执政党的“中国共产党”的文本规定。对于执政党在宪法文本中的地位，主要是肯定作为执政党的中国共产党在“宪法上”的“合宪性”，当然，作为宪法所肯定的治国理政的“四项基本原则”之一，坚持中国共产党的领导（主要是执政党对国家的政治领导而不是具体包办国家事务）成为宪法文本所确立的一项重要宪法原则。
具体来说，1982年《宪法》对中国共产党执政党地位的肯定体现在以下的序言文本中：第五自然段规定：1949年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。第七自然段规定：中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。第十自然段规定：社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。
特别是1982年《宪法》在实施过程中，进行了四次修改，其中1993年、1999年和2004年三次修改都涉及到执政党的宪法地位的文本规定，其中，1993年《宪法修正案》还增加了一句关于“中国共产党”宪法地位的规定，进一步明确了中国共产党作为执政党在宪法文本中的法律内涵。这些修正案基本上都是针对1982年《宪法》序言第七自然段的。具体表现在：
1993年《宪法修正案》第3条规定：宪法序言第七自然段后两句：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”修改为：“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。” 1993年《宪法修正案》第4条规定：宪法序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”
1999年《宪法修正案》第12条规定：宪法序言第七自然段：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”修改为：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”
2004年《宪法修正案》第18条规定：宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”，“沿着建设有中国特色社会主义的道路”修改为“沿着中国特色社会主义道路”，“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”之后增加“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”。这一自然段相应地修改为：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”2004年《宪法修正案》第19条规定：宪法序言第十自然段第二句“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”修改为：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”
1982年《宪法》文本在规定执政党的宪法地位方面存在鲜明的特点，这就是一方面，对作为执政党的中国共产党的宪法地位内涵不断加以补充、深化，另一方面，增加了关于中国共产党作为执政党的新的宪法内涵。根据四次修正案修正后的1982年《宪法》[3]总共有5处涉及到“中国共产党”，与该原始文本相比，增加了一处规定，说明1982年《宪法》在不断发展过程中，对执政党在宪法上的地位给予了充分的关注。根据四次修正案修正后的现行宪法文本，在下列条文中涉及到了执政党的规定：
现行《宪法》序言第五自然段规定：1949年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。
现行《宪法》第七自然段规定：中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。
现行《宪法》序言第十自然段规定：社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。
在考察1982年《宪法》文本与执政党之间的关系时，除了依据“中国共产党”一词联系宪法文本的上下文来考证执政党的宪法地位之外，现行宪法还有一些条款也涉及到执政党与宪法的关系，通过这些条文可以判断出作为执政党的中国共产党与宪法之间的关系是执政党在“宪法之下”，而不是在“宪法之上”，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这是现行宪法文本处理执政党与宪法关系的一条基本宪法原则。这一宪法原则主要体现在现行《宪法》序言最后一个自然段和第5条第4款。序言最后一个自然段规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。现行《宪法》第5条第4款规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。很显然，从上述两个宪法条文规定可以合理推定，中国共产党作为执政党，不具有超越于宪法之上的“特权”，执政党也必须在“宪法和法律的范围内活动”，执政党各级组织违反宪法和法律的行为，也必须追究。基于上述分析可以判断，现行宪法已经完全摒弃了1975年《宪法》和1978年《宪法》文本中“以党代政”的“党治”观念，树立了宪法至上的“法治”理念，执政党在对国家实行政治领导的同时，不断完善执政方式和提升执政能力，依法执政的思维基本形成，依宪执政的能力不断增强，日益成为法治国家建设的领导和推动力量。



注释:
[1]中华民国十七年10月3日第二届中央第172次常务会议决议，中华民国十八年3月19日第三次全国代表大会追认。
[2]中华民国二十年5月12日国民会议通过，同年6月1日国民政府公布。
[3]1982《宪法》经1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行，根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正。

河北省邯郸市人民政府


邯郸市主城区生活饮用水水源保护区污染防治管理办法

邯郸市人民政府令第97号


[2003.02.19]

第一条 为防治饮用水水源污染，保障人体健康，促进经济建设发展，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《河北省水污染防治条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于邯郸市主城区生活饮用水水源保护区的污染防治工作。
第三条 市环境保护行政主管部门对本办法的实施实行统一监督管理。涉县、磁县、邯郸县、峰峰矿区、邯山区人民政府应当对本行政区域内的市区生活饮用水源保护区水质负责，必须把防治水源污染的具体措施列入国民经济和社会发展规划和计划。涉县、磁县、邯郸县、峰峰矿区、邯山区环境保护行政主管部门对本办法在本行政区域内的实施实行监督管理。
计划、规划、建设、水利、农业、公安、卫生、土地、公用事业、环境卫生等行政主管部门，依照各自职责，协同环境保护行政主管部门，做好生活饮用水水源保护区的污染防治工作。
第四条 任何单位和个人都有保护生活饮用水水源的义务，并有权对污染和损害生活饮用水水源的行为进行劝阻、检举和控告。
第五条 邯郸市主城区生活饮用水水源保护区包括生活饮用水地表水源保护区和生活饮用水地下水源保护区。
第六条 邯郸市主城区生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和二级保护区。一级保护区的水质，适用国家《地表水环境质量标准》二类标准，二级保护区的水质，适用国家《地表水环境质量标准》三类标准。
地表水源保护区的具体范围，由市环境保护行政主管部门会同市水利、国土资源、卫生、建设等行政主管部门提出划定方案，经市政府研究后，报省政府批准。
第七条 邯郸市主城区生活饮用水地下水源保护区分为一级保护区、二级保护区和准保护区。生活饮用水地下水源保护区的水质，适用国家《地下水质标准》二类标准。
地下水源保护区的具体范围，由市环境保护行政主管部门会同市水利、国土资源、卫生、建设等行政主管部门，根据饮用水地下水源所处的地理位置、水文地质条件、供水量、开采方式和污染源的分布提出划定方案，报市政府批准。
第八条 生活饮用水地表水源二级保护区内必须遵守下列规定：
（一）禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建项目必须削减污染物排放量；
（二）禁止破坏水源涵养林、护岸林或者与水源保护相关的植被；
（三）禁止堆放化工原料、矿物油类和有毒有害的物品；
（四）禁止施用剧毒、高残留的农药；
（五）禁止向水体排放、倾倒工业废渣、废液、生活垃圾、粪便及其他固体废弃物；
（六）根据水质水量，严格控制网箱养殖规模，禁止使用炸药、毒药捕杀水生动物。
第九条 生活饮用水地表水源一级保护区内除执行二级保护区规定外，还须遵守下列规定：
（一）禁止新建、扩建、改建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
（二）禁止向水体排放污水，已设置的排污口必须限期拆除；
（三）禁止堆放废渣、生活垃圾、粪便及其他废弃物；
（四）禁止从事旅游、游泳、网箱养殖和其他可能污染生活饮用水源水体的活动。
第十条 生活饮用水地下水源保护区必须遵守下列规定：
（一）禁止利用污水灌溉，农田灌溉水质应当符合国家《农田灌溉水质标准》；
（二）禁止利用含有毒污染物的污泥作肥料、禁止使用剧毒和高残留农药；
（三）禁止利用储水层孔隙、裂隙、溶洞和废弃矿坑储存油类、放射性物质、有毒有害化学品、农药等；
（四）人工回灌水的水质，应当符合生活饮用水水源的水质标准，并经卫生行政主管部门批准。
第十一条 生活饮用水地下水源一级保护区内除执行本办法第十条规定外，还须遵守下列规定：
（一）禁止建设与取水设施无关的建筑物或者构筑物；
（二）禁止建设输送污水的渠道。
第十二条 环境保护行政主管部门的主要职责：
（一）组织协调有关部门开展生活饮用水水源保护区的污染防治工作；
（二）对新建、扩建、改建项目严格执行国家有关建设项目环境保护管理的规定，严防新污染源的产生；
（三）依法实施水污染物排放许可证制度，在生活饮用水源保护区及其周围地区实行污染物总量控制；
（四）对保护区及排污单位排污口的水质进行监测；
（五）组织对水污染事故进行调查处理，在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，报经同级人民政府批准，采取强制性应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排污。
第十三条 水利行政主管部门的主要职责：
（一）积极开展小流域治理，做好水土保持工作，加强对生活饮用水水源保护区的管理和保护；
（二）协同环境保护行政主管部门对生活饮用水源保护区的污染防治实施监督管理；
（三）负责水利工程的规划建设、管理及水资源的统一配置、调度；
（四）合理设置取水口，督促取水单位设置标志牌、桩。
第十四条 规划、建设行政主管部门的主要职责：
（一）依法对饮用水水源保护区内建设工程项目进行统一规划管理；
（二）会同有关部门制定城市总体规划；
（三）对各县（区）城市污水集中处理设施的建设做出计划安排。
第十五条 环境卫生行政主管部门负责督促有关单位对城市管理范围内的生活饮用水水源保护区陆域的废渣、垃圾进行清除，以及排水管网设施和污水、生活废弃物处理设施的建设管理。
第十六条 公用事业行政主管部门负责制定饮用水源供水计划，并负责监督实施。
第十七条 卫生行政主管部门负责生活饮用水地表水源及地下水源一级保护区的水质卫生监测和卫生监督管理，并参与生活饮用水水源一级保护区域内水污染事故的调查处理。
第十八条 农业、林业行政主管部门应当加强生活饮用水水源保护区和周围地区的绿化工作，加强对保护区水源涵养林及相关植被的保护和管理。严格限制农药、化肥的使用，在保护区内大力推广种植无公害产品和以虫治虫、以菌治虫等生物防虫技术。
第十九条 违反本办法第八条第（一）项，第九条第（一）项规定的，由县级以上人民政府责令其停止建设或者关闭。
第二十条 违反本办法第八条第（三）项、第（四）项，第九条第（二）项、第（三）项、第（四）项规定的，由环境保护行政主管部门责令其改正，并处5000元至5万元的罚款。
第二十一条 违反本办法第八条第（五）项规定的，由环境保护行政主管部门责令其改正，可以处1万元以下的罚款。
第二十二条 违反本办法第十条第（三）项规定的，由环境保护行政主管部门责令其改正，可以处10万元以下的罚款。
第二十三条 违反本办法第八条第（二）项、第（六）项，第十条第（一）项、第（二）项、第（四）项，第十一条规定的，由其他有关行使环境监督管理权的行政主管部门，依照有关法律法规给予处罚。
第二十四条 违反本办法规定，造成水污染事故的排污单位，由环境保护行政主管部门根据造成的危害和损失处以罚款。对造成水污染事故的，按照直接损失的20%计算罚款，但最高不得超过20万元；对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但最高不得超过100万元。
第二十五条 违反本办法规定，造成水污染事故，情节较重的，对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员按照《刑法》第三百三十八条的规定追究刑事责任。
第二十六条 环境保护监督管理人员和其他有关国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 本办法自公布之日起30日后施行。