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对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析

作者：宋飞


行政复议法颁布6年以来，我们共办理了77件行政复议案件，涉及行政处罚、行政许可、工伤认定、土地确权等多个领域。其中撤销行政处罚决定的就有48起。人们不禁要问，行政执法机关作出的具体行政行为为何如此脆弱，是什么原因导致这么多行政处罚决定被予以撤销？在此，笔者选取了其中12起典型的处罚决定被撤销的复议案，作一个简要的法理分析。为了方便叙述，我们将类似的情况作一个归类：
一、行政执法主体资格程序违法，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述：
一）被申请人派去执法的人员有的没有行政执法证，或者持有执法证件而未到政府备案，资格认定上尚需进一步确认；行政处罚决定的审批人也未办理行政执法监督证（如执法队长和局长都没有办行政执法监督证，没有集中讨论决定处罚的权力），证件未在政府备案。如某洗脚屋与劳动局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案。
二）被申请人在调查终结后，未经行政机关负责人审查批准立案（如执法队长代替局长审批）。如某村与水利局复议案。
二、行政处罚执行程序违法，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述：
一）被申请人在事实不清、证据不足的情况下，错误适用法律，下达处罚决定。如陈某与交通局复议案（后者将前者的私人自用富康车当成了营运用的出租车）、某酒店与林业局青蛙复议案（后者将非珍稀保护类青蛙当成珍稀保护类青蛙加以计价处罚）、某洗脚屋与劳动局复议案（送达文书均采取留置方式，且送达回证上均未写明拒收事实和理由，也无见证人签字）。
二）被申请人的处罚告知书对物品的计价没有法定依据，将本应运用听证程序的行政案件，使用一般程序；或者处罚数额过大，而未告知听证权，导致处罚决定被撤销。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某饭店与卫生局复议案。
三）被申请人下达的处罚决定书存在问题，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述：
1．被申请人将管理相对人的选择复议权写成指定复议，剥夺了管理相对人向政府申请复议的选择权。如某美容美发店与水利局复议案就属此类。
2．被申请人下达的处罚决定书中未写明罚款缴至的银行和帐号，导致行政处罚执行程序违法。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某建筑公司与劳动局复议案就属此类。
3．被申请人下达的处罚决定书中的诉权及复议权交待得不清楚、不准确，即将起诉或复议期限弄错，将复议机关弄错或根本就未告知。这种情形非常普遍。如某洗脚屋与劳动局复议案、陈某与交通局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案、某村与水利局复议案。
四）被申请人未履行大案要案报送备案制度。如在作出重大行政处罚决定2日内，未报政府备案后就予以执行。如佘某与林业局复议案。
三、被申请人适用自由裁量权过大，缺乏控制，如随便突破或按照法定的最高限额执行罚款，或者事先也不经过局机关负责人集体讨论，导致处罚决定被撤销。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、佘某与林业局复议案。
四、被申请人未严格遵循行政执法合法、公正、公开和效率的原则，导致处罚决定被撤销。如在佘某与林业局复议案中，按照以往城区木材经营、运输惯例，所有木材经营、运输者都是在货物运到后，再补办《省内木材运输证》，收费大都在50－100元，但此案被申请人直接作出将货物没收的行政处罚决定，对木材经营者在执法处罚上不是一视同仁的，违反了《省行政执法条例》第四条，即行政执法公正、公开的原则。
五、被申请人未在法律规定的10日内向复议机关提出书面答复，并提交当初作出行政处罚行为的证据、依据和相关材料，导致处罚决定被撤销。在这种情形中，有的行政执法机关是没有答复，有的则是迟于规定时间提交答复。如姚某与水产局复议案、蒋某与质监局复议案、王某与质监局复议案、某建筑公司与劳动局复议案。
以上是笔者对12起处罚决定被撤销的复议案的简要点评。当然，适用的行政法规、规章以及法律之间打架以及部门交叉执法的现象在被撤销的复议案件中表现也很突出，罚款不开发票或发票开得不规范以及因当事人陈述申辩而加重处罚的事情也查处了多起，但由于篇幅所限，这里主要介绍的是行政程序违法的问题。观点不成熟之处，还请指正。

参考文献：
某区政府法制机构2000－2005年行政复议案卷（内部资料）

作者简介：宋飞,1980年12月11日生。毕业于华中科技大学法学院。曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周??与》、《盖尤斯与》、《制定法、成文法概念比较研究》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》；译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。
人力资源和社会保障部 司法部 中华全国总工会等


关于加强劳动人事争议调解工作的意见

人社部发〔2009〕124号


各省、自治区、直辖市人力资源社会保障（人事、劳动保障）厅（局）、司法厅（局）、总工会、企业联合会/企业家协会，新疆生产建设兵团人事局、劳动保障局、司法局、工会、企业联合会/企业家协会，国务院有关部委、直属机构人事部门：

为进一步贯彻落实劳动争议调解仲裁法，切实发挥调解在促进劳动人事关系和谐和社会稳定中的重要作用，现就加强劳动人事争议调解工作提出如下意见。

一、充分认识新形势下加强劳动人事争议调解工作的重要性

当前，随着劳动人事制度改革的深化以及劳动者维权意识增强，劳动人事争议案件呈上升态势，集体劳动争议增多，处理难度加大，迫切需要进一步完善劳动人事争议处理工作机制，加大调解工作力度。中央明确提出，要完善矛盾纠纷排查调处机制，建立党和政府主导的维护群众权益机制，更多采用调解方法，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。劳动争议调解仲裁法针对劳动人事争议处理中的一些突出矛盾和问题，从构建和谐社会的需要出发，将调解作为劳动人事争议处理的基本原则和重要程序，拓展了调解组织的范围，强化了调解在争议处理过程中的地位和作用。因此，要充分认识调解在妥善处理社会矛盾、实现社会公平正义、构建和谐社会中不可替代的作用，充分认识加强劳动人事争议调解工作的重要性和紧迫性，以科学发展观为统领，贯彻“预防为主、基层为主、调解为主”的工作方针，把调解作为促进和谐社会建设的重要基础性工作，摆在争议处理工作更加突出的位置，逐步建立和完善企事业单位调解、乡镇街道调解、行业调解、人民调解、行政调解等多渠道的争议调解体系，推动和促进具有调解职能的其他社会组织及律师、专家学者开展调解工作，形成开放式的社会化调解网络，最大限度地将争议通过调解快捷、平稳化解，维护劳动人事关系和谐和社会稳定。

二、建立完善企业劳动争议调解组织，提高企业自主解决争议的能力

建立健全企业劳动争议调解委员会，是加强劳动争议调解工作的重要基础。要根据劳动争议调解仲裁法的要求，推动企业依法设立劳动争议调解委员会。已成立工会的企业一般应设立调解委员会，尚未成立工会的企业要将工会组建与调解组织建设同步推进。要充分发挥国有企业劳动争议调解委员会的作用，积极探索调解组织制度化建设的有效途径。在大中型企业，要加强集团公司和分公司、子公司调解组织建设，设立办事机构、配备得力人员、保障工作经费、发挥调解作用。在车间、工段、班组设立调解小组，形成企业内部调解工作网络，及时化解劳动争议。尚未建立劳动争议调解委员会的小型企业，可推举企业和职工共同认可的职工代表负责与企业经营者、职工以及乡镇街道劳动争议调解组织的沟通协调，预防和解决劳动争议。企业调解组织要与当地人力资源社会保障行政部门、工会、企业代表组织建立工作联系机制，及时报送调解委员会的组成、工作进展等情况。

企业劳动争议调解委员会要加强争议预防工作，宣传劳动法律法规和企业规章制度，主动参与协调履行劳动合同、集体合同、执行规章制度等方面出现的矛盾和问题，健全劳动争议预防和预警机制，做到超前防范，提高企业自主解决争议的能力，将争议化解在源头。

三、大力推进乡镇街道调解组织建设，夯实基层化解纠纷的工作基础

劳动争议调解仲裁法规定，在乡镇、街道设立具有劳动争议调解职能的组织，是强化基层调解，就近就地化解劳动争议的重要体现。要在个体经济、私营经济比较集中的地区，在地方党委、政府的统一领导下，大力推动乡镇、街道劳动保障服务所（站）和工会、企业代表组织设立的劳动争议调解组织建设，不断完善工作机制，落实工作经费，将调解职能向企业比较集中的村和社区延伸。没有明确调解职能的劳动保障服务所（站）要尽快加载调解职能，通过各种方式充实调解员，积极开展劳动争议调解工作。乡镇、街道等基层调解组织，要积极探索劳动争议和解建议书试点，引导劳动争议双方当事人在平等自愿基础上，充分协商达成和解，妥善化解劳动争议。

要建立健全由行业（产业）工会和行业协会双方代表组成的行业性劳动争议调解组织，根据行业特点有效开展劳动争议预防和调解工作，当前要在劳动争议多发的出租车、餐饮服务、建筑业等行业建立行业性劳动争议调解组织。

四、充分发挥人民调解委员会调解劳动争议的作用，拓宽劳动争议调解的渠道

人民调解委员会要依法将劳动争议纳入调解范围，发挥人民调解组织遍布城乡、网络健全、贴近群众的优势，积极开展劳动争议调解工作。劳动争议多发的乡镇、街道人民调解委员会可以设立专门的服务窗口，及时受理并调解劳动争议。要充分发挥司法所指导人民调解委员会开展劳动争议调解的职能作用，有针对性地开展法律咨询和法制宣传工作，预防和减少劳动争议。要加强对人民调解员调解劳动争议的业务培训，使人民调解员了解和掌握劳动保障法律法规及政策规定，掌握劳动争议调解的基本方法和技巧，提高调解劳动争议的能力和水平。要认真研究、摸索和总结人民调解组织处理劳动争议的特点、规律，加强人民调解委员会与其他劳动争议调解组织的沟通、协调与配合，加强与劳动争议仲裁、审判程序的有机衔接，及时有效化解劳动争议。

五、推动事业单位人事争议调解工作，为深化事业单位人事制度改革提供保障

加强人事争议调解是规范事业单位人事管理，维护事业单位和工作人员合法权益的重要环节。事业单位要积极建立由人事部门代表、职工代表、工会代表、法律专家等组成的人事争议调解组织。加强主管部门对所属事业单位人事争议调解工作的指导，做到简单争议由事业单位内部调解解决，复杂争议由单位主管部门调解解决。积极创造条件，推动在教育、科技、文化、卫生等事业单位及其主管部门建立人事争议调解组织。切实发挥调解组织预防争议的作用，规范事业单位人事管理，探索有效化解人事争议的长效机制。

六、建立政府主导、各方参与的应急调解协调机制，及时处置重大集体劳动人事争议

人力资源社会保障行政部门要会同工会和企业代表组织，通过协调劳动关系三方机制等形式，共同研究解决劳动争议的重大问题。建立健全人力资源社会保障行政部门主导，工会、企业代表组织及主管部门共同参与的对突发性、集体性劳动人事争议应急调解协调机制，落实重大集体劳动人事争议信息报告制度。明确职责分工，排查争议隐患，深入研究重大集体劳动人事争议特点，发现重大纠纷苗头，及时研究对策，有针对性地制订应急方案，妥善处理争议案件。

七、加强劳动人事争议调解与仲裁的相互衔接，共同做好争议处理工作

调解和仲裁衔接是解决争议的有效工作机制。调解组织和仲裁机构要加强协调配合，共同做好争议处理工作，提高争议处理的质量和效率。对未经调解组织调解，当事人直接申请仲裁的劳动争议案件，仲裁委员会可向当事人发出调解建议书，引导其在乡镇、街道、企业以及人民调解委员会等调解组织进行调解，就近就地解决争议。仲裁委员会认为可以委托调解组织调解的劳动人事争议案件，经当事人同意，可以委托调解组织进行调解。对当事人双方提出的确认调解协议的申请，仲裁委员会应及时受理，对合法的调解协议，可以出具仲裁调解书。

八、加强调解员队伍建设，不断提高调解质量和效能

加强调解员队伍建设是做好劳动人事争议调解工作的重要保障。要拓宽调解员来源，积极吸纳律师、专家学者、法律工作者等参与劳动人事争议调解工作。要通过劳动人事法律知识培训、调解方法和技巧培训、典型案例评析研讨等形式，不断提高调解员的调解能力和法律素养。要加强对调解员的考核和管理，不断健全激励保障措施。努力建设一支公道正派、联系群众、热心调解工作，具有劳动人事法律知识、政策水平和实际工作能力的高素质调解员队伍。

九、明确职责分工，形成推动调解工作合力

人力资源社会保障行政部门、司法行政部门、工会、企业代表组织要加强对劳动人事争议调解工作的指导，充分发挥各自职能优势，落实责任，加大投入，整合资源，形成协调配合、通力合作的劳动人事争议调解工作新格局。

人力资源社会保障行政部门要统筹规划，会同司法行政部门、工会、企业代表组织及有关部门指导推动劳动人事争议调解和预防工作；做好与立法机构制定法律、司法审判机关法律适用等方面的协调；建立人力资源社会保障行政部门牵头，工会、企业代表组织及主管部门共同参与的集体性劳动人事争议应急调解协调机制；推动乡镇街道劳动保障服务所（站）开展劳动争议调解工作。司法行政部门要对人民调解委员会开展劳动争议调解工作进行指导，健全劳动争议法律援助制度，规范律师在劳动争议调解代理中的执业行为。工会、企业代表组织要共同推进企业建立健全劳动争议调解委员会，完善争议预防和调解制度，引导争议双方通过协商解决争议，提高企业自主解决劳动争议的能力。推动乡镇、街道工会和企业代表组织设立的劳动争议调解组织以及行业工会与行业协会设立的行业性劳动争议调解组织建设，有效开展调解工作。

各地区、各有关部门要不断提高认识，改进工作方法，转变工作作风，总结、探索劳动人事争议调解工作的新思路、新机制、新方法，为促进劳动人事关系和谐稳定，构建社会主义和谐社会作出新的贡献。

人力资源和社会保障部

司 法 部

中华全国总工会

中国企业联合会/中国企业家协会

二○○九年十月三十日