农业部关于印发《水生生物自然保护区管理工作考核暂行办法》的通知
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农业部关于印发《水生生物自然保护区管理工作考核暂行办法》的通知
农业部
农业部关于印发《水生生物自然保护区管理工作考核暂行办法》的通知
农渔发[2013]2号
各省、自治区、直辖市渔业主管厅（局），新疆生产建设兵团水产局：
为加强水生生物自然保护区管理工作，进一步提升自然保护区管理机构水平，依据《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》、《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发〔2010〕63号）等法律法规及文件要求，我部制定了《水生生物自然保护区管理工作考核暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。
农业部
2013年1月8日
附件：
水生生物自然保护区管理工作考核暂行办法.doc
农渔发〔2013〕2.ceb
http://www.moa.gov.cn/govpublic/YYJ/201301/P020130118340847756164.ceb
水生生物自然保护区管理工作考核暂行办法
第一条 为加强水生生物自然保护区管理工作，提升水生生物自然保护区保护管理水平，切实保护好水生野生动植物及其栖息环境，依据《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》、《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发〔2010〕63号）、《国家级自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》，特制定本办法。
第二条 本办法适用于对国家级、省级水生生物自然保护区保护管理工作的考核，市、县级水生生物自然保护区可参照执行。
第三条 农业部水生野生动植物保护办公室负责考核工作的统一部署，省级渔业行政主管部门负责组织实施，全国水生野生动物保护分会负责日常联络工作。
第四条 考核内容包括：机构设置、制度建设、日常管护、资源环境监测、科研宣教、工作计划和总结等。
第五条 考核周期为每年10月1日至次年9月30日。
第六条 考核结果由基础计分、平时计分、年度计分相加而成，满分150分。
基础计分30分，主要考核水生生物自然保护区机构设置、基础设施及制度情况。
平时计分70分，主要考核水生生物自然保护区日常管护、资源监测、科研宣教等工作开展情况。
年度计分50分，主要考核水生生物自然保护区工作开展情况、工作质量、保护成效等。
第七条 基础计分由省级渔业行政主管部门对水生生物自然保护区进行评估。
第八条 平时计分由水生生物自然保护区管理机构根据年初工作计划和工作开展情况，每月在全国水生野生动物保护分会网站上自行打分，并附每次工作记录和有关材料。
第九条 年度计分由农业部水生野生动植物保护办公室和省级渔业行政主管部门对水生生物自然保护区的综合评价相加而成。
国家级水生生物自然保护区，农业部水生野生动植物保护办公室最高赋分35分，省级渔业行政主管部门最高赋分15分。
省级水生生物自然保护区，农业部水生野生动植物保护办公室最高赋分15分，省级渔业行政主管部门最高赋分35分。
第十条 每年9月10日前，各水生生物自然保护区管理机构向本省级渔业行政主管部门报送年度考核材料，包括机构设置、制度建设、本年度工作计划和工作总结等，可附相关影像、图片等资料，同时提供保护区下年度工作计划。
各省级渔业行政主管部门对本辖区水生生物自然保护区管理机构平时计分真实性进行审核，对保护区机构设置、基础设施及制度情况、本年度工作质量、保护效果进行打分，并于9月20日前将基础计分、年度计分、年度考核材料和下年度工作计划报送农业部水生野生动植物保护办公室。
第十一条 农业部水生野生动植物保护办公室组织专家结合专项行动、现场抽查、年度计划总结等情况进行综合打分。
第十二条 对平时计分中弄虚作假、不如实提供考核材料、对涉水生生物自然保护区违法违规工程建设隐瞒不报的保护区管理机构，省级渔业行政主管部门或农业部水生野生动植物保护办公室在年度总分中扣除30分，不重复扣分。
第十三条 农业部水生野生动植物保护办公室对国家级水生生物自然保护区考核结果进行通报，省级渔业行政主管部门对本省水生生物自然保护区考核结果进行通报。农业部水生野生动植物保护办公室将根据考核结果对工作成绩突出的单位或个人给予表扬。
第十四条 本办法由农业部水生野生动植物保护办公室负责解释。
第十五条 本办法自发布之日起施行。
附件1
管理基础计分表
序号 分值类别 指标名称 满分 考核内容 得分
1 管理基础分 机构及人员设置 10 1.有专门管理机构，管理人员编制落实，管理经费到位。 （10分）
2.内设管理机构，管理人员编制落实，管理经费基本到位。（8分）
3.内设管理机构，无专门管理人员，运转不正常。
(4分）
4.尚无管理机构及人员编制，处于批而不建状态。
（0分）
2 基础建设 10 1.已划分功能区，界碑、宣传牌等标识完善，实施分区目标管理。 各项设施（指管护站卡、巡护道路、交通等）完备，能满足工作需要。（10分）
2.虽已划分功能区，但标识设置不完善，尚未完全实施分区目标管理。各项设施基本完备，可保障主要管护任务的需要。 （8分）
3.虽已划分功能区，但有界无标识，尚未实施分区目标管理。 有部分设施，完成主要管护任务存在一定困难。（4分）
4.未划分功能区，无界无标识，管理无具体目标。 因无基本设施不能开展有效的管护工作。（0分）
3 制度建设 6 1.规章制度健全，岗位职责明确，管理工作科学有序。
（6分）
2.规章制度基本健全，岗位职责较明确，管理一般化。 （4分）
3.规章制度不健全，岗位职责不明确，管理松懈。
（2分）
4.尚无规章制度，岗位职责不够明确，管理混乱。
（0分）
4 总体规划 4 1.已编制保护区总体规划，并实施。
（4分）
2.已编制保护区总体规划，但未实施。
（2分）
4.尚未编制保护区总体规划。 （0分）
总计 30
附件2
平时计分表
序号 考核内容 累计 1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月
1 日常巡护（20分）
年初计划次数
组织实施次数
所得分数（实施/计划*20）
2 资源环境监测（20分）
年初计划次数
组织实施次数
所得分数（实施/计划*20）
3 科普宣传（20分）
年初计划次数
组织实施次数
所得分数（实施/计划*20）
4 其它（10分，由保护区根据自身工作自行确定）
年初计划次数
组织实施次数
所得分数（实施/计划*10）
附件3
国家级水生生物自然保护区年度计分表
保护区名称：
序号 分值类别 指标名称 满分 考核内容 部水野办评分（赋分35分） 省级渔业主管部门评分（赋分15分） 综合评分
1 工作效果及质量评价分 资源管护 50 对日常巡护、生物救护、应急、涉保护区工程监管、资源调查及监测情况进行综合评判
2 科研宣教 对所开展的科普、宣传、科研等完成情况及效果进行综合评判
3 总结计划 对年度工作计划的安排、实施及总结情况和工作质量进行综合评判
4 开拓创新 对开展工作的能动性、创新能力等进行综合评判
评价部门：
省级水生生物自然保护区年度计分表
保护区名称：
序号 分值类别 指标名称 满分 考核内容 部水野办评分（赋分15分） 省级渔业主管部门评分（赋分35分） 综合评分
1 工作效果及质量评价分 资源管护 50 对日常巡护、生物救护、应急、涉保护区工程监管、资源调查及监测情况进行综合评判
2 科研宣教 对所开展的科普、宣传、科研等完成情况及效果进行综合评判
3 总结计划 对年度工作计划的安排、实施及总结情况和工作质量进行综合评判
4 开拓创新 对开展工作的能动性、创新能力等进行综合评判
评价部门：
本溪市人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查办法
辽宁省本溪市人大常委会
本溪市人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查办法
（2004年11月24日市十三届人大常委会第12次会议通过）
第一条 为了加强政府规章备案审查工作，维护法制统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市政府制定的规章，应当自公布之日起30日内，将备案报告和规章文本20份一并报送市人大常委会备案。
第三条 市人大常委会办公厅负责市政府报送备案审查规章的接收、登记，分送有关专门委员会审查。审查工作全部程序完成后，将规章文本，有关专门委员会审查意见，法制工作机构统一审查报告，主任会议或常委会议审查意见一并存档。
第四条 备案规章审查的内容：
（一）违反宪法、法律、法规的规定；
（二）超越法定权限；
（三）违背全国人大及其常委会、省人大及其常委会和市人大及其常委会的决定、决议；
（四）违反法定程序；
（五）其他不适当行政行为的规定。
第五条 有关专门委员会应当在30日内，对报送备案的规章进行审查。审查时可以邀请相关专门委员会派员参加并发表意见，可以要求制定机关有关人员到会说明情况。
第六条 有关国家机关、社会团体、企事业组织以及公民对政府规章提出审查建议的，由市人大常委会法制工作机构进行研究，认为必要时送有关专门委员会按程序办理。
第七条 有关专门委员会经审查认为规章的规定存在本办法第四条所列情形之一的，应当以书面形式向主任会议提出审查意见。市人大常委会法制工作机构对专门委员会提出的审查意见进行统一审查后，提出审查结果报告。有关专门委员会审查意见，法制工作机构审查结果报告一并向主任会议提出，由主任会议决定是否向市政府提出。
第八条 市政府收到市人大常委会主任会议对备案规章提出的修改或撤销建议后，应当在60日内作出是否修改或撤销的书面答复。
市政府决定修改或撤销的，由市政府予以公告。
第九条 制定机关逾期未予答复的，由市人大常委会主任会议决定，提请常委会议进行审议，作出是否修改或撤销的决定。
市人大常委会决定修改或撤销的，由市人大常委会予以公告
第十条 本办法自公布之日起施行
中国司法改革研究述评/韦群林
韦群林
A Brief Summary of Researches on China’s Judicial Reform/WEI Qun-lin
Abstract: Based on more than 10 recent years journal research papers on China’s judicial reform, this paper makes a brief summary and comments on the contents from seven aspects including essential theories of justice, ideas of judicial reform, etc., so as to give a clear description of its research development and contributes to further theoretical study on the area as well.
Key Words: judicial reform of China; research summary; AOJ (administration of justice) of China.
1 引言
始于20世纪80年代末以改革人民法院民事审判庭审方式为先导、以1997年十五大报告为契机的当今中国司法改革，在法治、人权、民主、和平、多元、科学、开放、自由等语境中，引起广泛关注，司法改革研究也成为近年来的理论热点问题之一，出现了贺卫方、王利明、张卫平、谭世贵、顾培东、左卫民、齐树洁等一大批对司法改革问题进行专门研究的专家学者，相关专著几百本，研究论文数万篇。
作为一个宏大的话题，中国司法改革涉及的内容十分广泛，研究成果非常丰富。面对这样一个“信息过度”的研究领域，对其主要内容与成果进行的概括必然挂一漏万。但不管如何，“管中窥豹，略见一斑”，一个简要的综述必然会有助于我们对中国司法改革主要研究内容的了解。
为此，本文以最近十余年来中国司法改革研究期刊论文为基础，对中国司法改革的具体研究内容，从司法权的基础理论，司法改革的理念、价值取向、宏观目标及具体步骤，关于司法审查和法院管辖范围，法院管理体制及内部管理等“司法管理模式”，司法质量评判及监督，司法改革比较研究，司法改革的学科构建问题等七个方面进行综述与简评，以便了解中国司法改革的研究动态，进一步深化中国司法改革及司法管理的理论研究。
2 综述
总体来说，近十年来的研究成果主要关注的问题集中在以下七个方面：
2．1关于司法权的基础理论
2．1．1关于司法的概念与司法权的性质
我国传统的观点认为，司法机关包括法院和检察院，甚至还包括公安机关、安全机关及海关下属的缉私侦查机关、监狱机关等等。陈瑞华通过阐述司法权的程序特征（被动性、公开性和透明性、多方参与性、亲历性、集中性、终结性）、组织特征（法官职业化、民众对司法的参与、合议制及上下级司法机构之间的独立性）和司法权的独立性（法院整体独立、法院内部独立、法官身份独立、法官的职业特权和法官的伦理准则）等基本特征，论证了司法权即法院裁判权的判断；[1]其后，学者们纷纷论述检察权不是司法权。如认为检察权的首要价值是效率而非正义，不宜把检察权归入司法权范围。[2]
而对于司法机关仅指法院，即“法院司法”内涵的理解上，有学者将主要观点其归纳为“判断权说”、“多元权力说”、“裁判权说”、“独立权力说”、“二元权力说”和“案件权力说”后，经比较研究后认为“司法权是法院享有的，对纠纷当事人的事实问题主张和法律问题主张依法进行判断，以维护法的价值的终局性的权力”，即（法院的）“判断权说”，[3]而不包括司法执行权；也有学者将我国司法权理论划分为“大司法权说”、“三权说”、“多义说”、“两权说”几个理论版块，并比较研究了晚近出现的“判断权说”、“权威说”、“裁判权说”后认为，“判断权说”与“裁判权说”之间基本上具有共通性和一致性，都具有积极意义，但都有待进一步深化，提出了以审判权为核心，由案件受理权、审判权、司法解释权、司法审查权、程序规则制定权和司法事务管理权“六要件”构成的司法权结构说 ，[4]同样不包括司法执行权；有学者则认为，独立的司法包括管辖独立、审判独立、执行独立和司法行政事务独立， [5]换言之，司法权系法院享有的管辖权、审判权、执行权和司法行政事务管理权。当然，目前官方说法还是司法机关包括法院和检察院。
2．1．2 关于司法独立
司法独立本来是分权与制衡理论下一个不证自明的问题，但由于政治原因，无论民国时期，还是新中国成立以后，“党领导司法”似乎成了普遍接受的“真理”，相反，“司法独立”这一命题长期被视为研究禁区。尽管80年代初著名法学家龚祥瑞先生曾撰文论述司法独立的理解与适用问题，[6]但在1997年十五大召开以前，专门研究司法独立的论文凤毛麟角。
谭世贵教授较早系统研究司法独立问题，认为司法独立是由三权分立派生出来的一项基本原则。西方已经建立起一套可行的保障机制，如严格的法官任用制、法官不可更换制、法官专职及中立制、高薪及退休制、民事起诉豁免制、自由心证制、法官惩戒制等。从我国实际情况来看，应正确界定司法机关的范围、处理司法机关与地方的关系、集体领导与法官个人职责之间的关系、建立健全保障机制等。[7]其后，司法独立问题引起广泛关注，围绕该问题专门、展开、深入研究的文章越来越多：如探讨为何要司法独立；探询革命导师对司法独立的论述；司法独立与媒体监督之间的关系；司法独立与党的领导之间的关系；检察权的相对独立性问题；司法独立与法院组织机构调整问题；司法独立与法官独立的司法人格问题；司法独立与法官管理制度的改革等等；至于其他论及司法改革的文献，往往也或多或少涉及司法独立问题，或者从司法独立的命题出发，进而阐述司法改革方面的其他问题。
2．1．3 关于全球化对中国司法的影响与国际司法标准
公丕祥认为，发端于15世纪左右的第1次全球化运动，并没有打破中国传统司法固有的格局；19世纪的第2次全球化运动，则中断了中国司法的自然演进，催生了一个“西方化”色彩的司法体制；而20世纪80年代的全球化浪潮，不仅引发了全球司法生活的重塑过程，而且推动了中国司法领域革命性的变化，形成了司法形式合理性与价值合理性的有机互动，创出一条既与国际司法准则相协调又具有浓郁中国风格的中国司法现代化道路；[8]郭道晖认为，超国家权力与人权和主权之间的关系，正在被重新界定。在摒弃国家主义司法观时，还要放眼世界司法权的新发展和新动向。不仅我国一些法律要与国际接轨，并加强已有的国际司法协助，而且还要妥善处理超国家的司法权力干预，争取国际司法权力共享，参与必要国际司法合作。笼统地以“主权高于人权”的心态进行抗拒，不利于中国作为一个大国在国际上发挥应有的作用。
陈兴良认为，随着我国溶入世界经济贸易体系，我国刑事司法理念正由专政为核心向以人权保障为归依演进，引进国际刑事司法准则十分必要，包括价值上的转换、制度上的改革和规范上的更新；[9]崔敏认为应研究国际司法准则，推进中国司法改革。[10]
2．2关于司法改革的理念、价值取向、宏观目标及具体步骤
2．2．1 关于司法改革的理念、价值取向与宏观目标
司法改革的理念、价值取向与宏观目标的内容往往互相交错，但从层次上来看，理念、价值取向、宏观目标是逐渐由里向表、渐次外化的内容。
最高人民法院推出的是“公正与效率”两大主题。学术界则看法各有侧重。如郭道晖认为，当代先进司法精神与理念，最重要的重视人权保障、坚持司法公正、强化司法权威、讲求司法效益；[11]谭世贵、饶晓红认为，独立、公正和效率是我国司法改革的基本价值取向；[12]龙宗智则认为，司法改革的主要目标是司法公正，并进而促进社会公正；[13]程竹汝、卫绒娥认为，秩序、公正、人权是三位一体的司法价值目标；统一、独立、开放、效率是司法的制度原则；专业化知识、理性人格、法律至上精神是司法的角色规范；[14]严励认为要通过司法改革建立起权威型的司法权运行机制；[15]蒋晓玲认为，司法公正、司法效率和程序安定是我国司法改革的基本价值取向。[16]
也有学者认为，摒弃“客观真实”的传统观念，重树“程序正义”的理念，是寻求现代化司法理念的正确指引；[17]应“公正优先、兼顾效率”，公正是司法改革价值目标的优先选择；[18]或认为司法至上，不过司法至上的灵魂是司法公正。[19]
2．2．2 关于司法改革步骤问题
徐静村认为司法改革不可能是一种孤立存在的社会现象，它在本质上属于政治管理的范畴，并且是我国政治体制改革的破题所在，因此与政治体制的整体进展关系极大，必须与政治体制改革同步协调发展，才能达到理想的效果。在目前的政治条件下，司法改革只能是渐进的，它的发展必然有一个较长的历史过程；[20]龙宗智也认为，鉴于我国还处于法治的初级阶段，支撑现代法治的某些基本条件尚不具备，司法改革不可能企求尽善尽美、一步到位，而只能采取渐进的、改良的方法，从逐步的技术性改良走向制度性改良，即“相对合理主义”；[21]顾培东则认为，司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施，当年经济体制改革中自下而上的“小冈村经验”不能适用于当今的中国司法改革。[22]
2．2．3 关于设立司法改革委员会以统一领导中国司法改革问题
从司法改革的系统性、整体性角度考虑，并借鉴国外经验，众多学者认为应该设立统一的司法改革委员会或类似机构，甚至将之作为议案交给全国人大审议。[23]该提议获得众多人大代表的认同。
2．3 关于司法审查和法院管辖范围
主流观点认为应拓展司法审查的领域，扩大法院管辖的范围。如谢晖认为，要进行司法改革必须进行法律改革，尤其立法赋予法律以可诉性更是司法独立的基本规则依据。可诉性缺失是我国目前法律的一个不争之事实，如被称为“根本大法”和“治国安邦总章程”的宪法就不具可诉性，如此又导致一些列宪法性法律不可诉性，这是我国司法难以独立的最重要法律致因之一。法律可诉性缺陷导致没有法律责任追加的公权主体存在，如具有领导权的执政党及其党组织、具有决议权的立法机关及政协、具有军事指挥权的党和国家军事组织，以及作出抽象行政行为的行政组织、司法机关内部的审判委员会等等。必须建立具有可诉性的完备法律体系，赋予宪法可诉性，赋予政治立法以可诉性，并据此建立对政治行为的司法审查权；[24]王磊最早提出中国“宪法司法化”问题；[25]强世功则通过对“违宪审查”、“司法判断”、“法律政策学”、“法律解释学”等范畴的区分，批评了“宪法缺场”现象，层层深入地揭示出“宪法司法化”讨论中所包含的内在矛盾，并试图在转型时期的社会特征中寻找产生上述矛盾的社会根源；[26]季卫东认为切实保障宪法效力的关键是建立司法性质的合宪性审查制度。在具体的制度方面，设置只对全国人大常委会负责的宪政委员会，逐步在重新立宪的基础上设立宪法法院。[27]
在法院管辖方面，一般刑事诉讼不存在受案范围问题，但行政诉讼中，对于抽象行政行为、“终局” 行政行为、内部行政行为等不能审查，与法治观念及WTO的要求相距甚远，也与世界法治先进国家的做法差别甚大，认为除了宪法和法律明文规定排除的以外，行政相对人享有诉权不受任何限制的权利；[28]民事诉讼方面，在受案范围方面本来没有太大的问题，但实际司法中，或通过“司法解释”及其他司法文件限制诉权，或由于地方保护等原因有案不受、受案不判、判了也不执行等“司法不作为”现象严重，值得深入研究。
2．4关于法院管理体制及内部管理等“司法管理模式”
2．4．1 关于司法管理体制行政化与完善法院行政管理问题
对于法院管理体制的行政化现象，学者予以批评意见的较多。如贺卫方认为，审判委员会、法官等级和上下级法院关系行政化使得中国法院司法管理官僚化倾向严重；[29]而法院无所谓上下级，通过上级法院对下级法院强有力的控制来解决司法界存在的弊端，即使有效果，也必定是短暂的；[30]张烁从中国法院历史性变更发现法院始终没有摆脱行政化的色彩，应当从制度功能分离入手，将混杂在审判制度当中具有行政性质的程序从审判过程中分离出去，还要配以法院财权和人事制度的改革，解除行政机关对法院的制约；[31]张玮认为，以行政方式进行审判管理的案件审批制存在违反回避、公开、直接原则、违法干预法官作出的裁判结果、责任不明、职不清、审判效率低下、法官素质下降等严重弊端，解决的办法就是法官独立。[32]
作为解决法院管理行政化现象的方法，朱苏力认为，现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能，因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合，甚至与司法权行使发生某种冲突，并在一定程度上会影响司法权的行使。美国联邦最高法院的首席大法官就常常利用其行政管理权谋求并实际获得了对司法决定的影响。这个问题特别是在中国没有得到重视。要随着社会分工的发展，注意将法院的行政管理职能同司法职能逐步分离开来；[33]而谭世贵等在研究了科层制司法管理的问题后，提出司法机构“去行政化”、司法机构独立和法官监督与惩戒的建议措施。[34]
从提高法院管理水平出发，蒋惠岭认为，法院管理与法院是同时产生的，自从1983年我国法院组织法删去“法院的行政事务由司法行政机关管理”后，审判工作及法院自身的管理实际由法院行使，从而形成法院职能的“两分法”与法院机构的“双重性”，即审判职能和管理职能。两者之间具有主导性与辅助性、裁判性与运转性、职业化与公务化、独立性与领导性之别。法院管理职能包括案件审判层次的审判管理（审判流程管理、审判质量管理）、系统运转层次的外部管理（人事管理、经费管理、物质设施管理、信息管理等）和机关运转层次的事务管理（安全保卫、后勤服务、设施维护、印刷文秘、车辆交通、信息通讯等）内容；管理模式上，可划分为决策体制和实施体制两种；我国法院管理职能没有统一，整个法院决策以最高法院为中心、单个法院决策以院长为中心，决策民主性、代表性差，行政管理活动与审判活动相互交织，法院系统内部或单个法院内部行政管理机制松散、机构过多、职权交叉、缺乏科学性；应当统一法院行政管理权，建立统一领导、分级负责的法院管理体制，并着重建立代表广泛、程序民主的法院行政决策机制，提出建立统一的行政管理实施机构，将法院内部所有行政机构合并成一个管理机构，称为法院行政管理（总）局，作为法院行政管理决策组织的执行机构的构想。[35]
