厦门市行政事业单位公务车辆使用管理的暂行规定

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浅析次承租人的优先购买权
-----田冲

[内容提要] 承租人的优先购买权早已经得到了理论界和实务界的肯定，但是次承租人是否也享有优先购买权？如果享有，其与承租人的优先购买权冲突了怎样处理，孰先孰后？笔者拟就该问题谈谈拙见，以期做引玉之砖！
[关键词] 优先购买权 弱势群体 利益平衡
先看看以下案例：
范女士于05年从一个二房东手中租赁到了一套单元房，房屋租赁合同中有房东同意二房东转租该房屋的声明和签字。范女士入住后在征得了房东和二房东同意的前提下进行了简单的再装修，并一直居住至今，此时离房屋租赁合同期满之日只有一个月的期限了。上个月，房东突然通知二房东和范女士说他的房屋已经卖给别人了，让范女士在合同期满之日搬离住房，逾期要赔偿其一切经济损失。可范女士一时找不到合适的房屋，再者自己装修的投入怎么办？于是她想自己作为次承租人能不能行使优先购买权，买下该房屋。在向房东主张优先购买权未果后，范女士一纸诉状将房东告上了法庭。
法律分析：范女士作为次承租人是否享有优先购买权以及是否优先于承租人是本案的关键。
一、《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第224条规定：承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的合同继续有效，第三人对承租物造成损失的，承租人应担赔偿损失。承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。第230条规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）中把这个合理期限界定为3个月。
转租是指承租人不退出租赁关系而将租赁房屋以自己名义出租给次承租人，从而获利的行为。在转租的情况下，涉及三方当事人，两个法律关系。承租人与出租人的租赁法律关系，承租人与次承租人的房屋租赁法律关系，其中承租人又是转租人，次承租人实际占有、使用房屋并享受收益，两个法律关系共存于一个标的物上，当房屋出售时必将产生纠纷。
本案中若次承租人享有优先购买权并优先于承租人或者承租人放弃了优先购买权，那么范女士就可以优先于已经签订了房屋买卖合同的买受人，在同等情况下购买该房屋，从而使自己的损失减少到最低；如果次承租人不享有优先购买权或者享有优先购买权但后于承租人的优先购买权，那么势必给其造成较大的损失，物质上的、精神上的！
二、理论界目前关于次承租人不享有优先购买权主要的理由如下：
1、优先购买权是一项法定权利，我国现有法律没有赋予次承租人享有优先购买权；
2、根据合同相对性原则，作为承租人优先购买权基础关系的租赁合同当事人，仅包括承租人与出租人，不包括次承租人，出租人与次承租人原则上没有任何权利义务关系，既然没有权利义务关系，次承租人就不能向出租人主张优先购买权，出租人也不承担向次承租人同等情况下优先转让的义务；
3、如果承认次承租人的优先购买权，会带来更多的麻烦，比如在房屋多次转租的情况下数个承租人均有优先权，孰先孰后？无形中加重了出租人的义务。出租人可能不知最终承租人是谁而无法履行通知义务；出租人作为房屋的所有权人，不能充分的行使处分权，势必使权能被严重限制；因为存在众多的优先购买权人，第三人可能会放弃洽谈，同等条件的确立也就成了难题，买卖也就成了难题了。
4、当前转租赁较多的出现商业店铺、写字楼等租赁合同中，设立优先购买权是为了保护承租人的生存和发展权，赋予出于商业目的次承租人优先购买权与立法目的不符；
5、出租人在无法充分行使处分权的情况下，完全可能以不同意转租为由解除合同，从而阻断房屋转租，直接向承租人收取租金，免除以后的诸多麻烦，这样将不利于房屋使用权的流转，房屋转租成为空谈，次承租人的优先购买权更成为了空谈。
笔者认为，以上理由都未免过于牵强。分述如下：
1、按照物权法定原则，物权的创设以及移转规则等都需要以法律的明文规定为前提，而我们说的这个“法律”是广义还是狭义？笔者认为，这里应该作狭义理解，即只能是《物权法》这一渊源形式，《物权法》中没有界定为物权权利的，都不能成为物权；优先购买权没有纳入到《物权法》调整的物权范围之内，所以它并非物权。笔者倾向于认为优先购买权属于具有物权排他属性的债权请求权，其设立的目的是为了充分保护承租人这一弱势群体的生存权和发展权而设定的，其突破了物权权利优先于债权权利的法律原则——租赁物的共有权人也享有优先购买权，其权利基础是物权权利，可相对于承租人来说，共有人要强势很多，且没有生活窘迫的现实的紧迫性，所以承租人基于债权而享有的优先购买权应该优先于共有人基于物权而享有的优先购买权，这就是法律设定承租人优先购买权的目的。法律在理解上存在歧义，按照目的解释的方法，设立承租人优先购买权是基于保护弱势群体的利益，那么次承租人相对于承租人、出租人来说，更显弱势；一般情况下承租人出租房屋是基于获利的目的，那么我们可以想象的出，承租人没有租赁房屋的紧迫需要，至少他还能把房屋让出来出租获利，何来弱势群体之说？何来紧迫性之说？
2、关于合同相对性之说——“次承租人行使优先购买权违背了合同的相对性原则，所以不宜赋予次承租人享有优先购买权”的说法更是难以令人信服。众观诸法，突破合同相对性原则的规定并非罕见：
《合同法》第73条、74条关于债的保全的规定：“因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权，但该债权专属于债务人自身的除外。……因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。”
《合同法》第244条关于融资租赁的规定：“租赁物不符合约定或者不符合使用目的的，出租人不承担责任，但承租人依赖出租人的技能确定租赁物或者出租人干预选择租赁物的除外。”
《合同法》第272条第2款关于工程承包的规定：“总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。”
《合同法》第313条关于单式联运的规定：“两个以上承运人以同一运输方式联运的，与托运人订立合同的承运人应当对全程运输承担责任。损失发生在某一运输区段的，与托运人订立合同的承运人和该区段的承运人承担连带责任。”
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第25条、第26条的关于工程承承包纠纷诉讼主体资格的规定：“因建设工程质量发生争议的，发包人可以以总承包人、分包人和实际施工人为共同被告提起诉讼。 实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”
等等…
如此之多的突破合同相对性原则的例子，都是为了保护弱势群体而设定的，那么我们还有什么理由质疑赋予次承租人享有优先购买权这一保护弱势群体做法的合理性呢？
3、至于“在房屋多次转租的情况下数个承租人均有优先权，无形中加重了出租人的义务，出租人可能不知最终承租人是谁而无法履行通知义务。”这一说法就更不符合法律的基本精神了。《合同法》明文规定了承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人，承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。也就是说，承租人转租房屋要么是经过出租人同意，要么是出租人解除合同导致转租合同因履行不能而解除或者是无效（理论上还有一种观点认为承租人未经出租人同意而转租的合同效力待定）而根本不会发生当事人意定的法律效果。对于前者，出租人同意转租就应该审慎的了解次承租人的情况，否则一个漠视甚至放任自己权益保护的权利者是不主张去积极的保护的，这也是法律谚语—— “法律不保护在权利上睡眠的人”所体现的精神；对于后者，要么是合同解除、无效要么是拒绝追认效力待定的合同而使其归于无效，很少或者都不会产生优先购买权的问题，如同不能拿特殊情况来代表普遍真理一样，我们不能拿可能出现的少数情况，且是具有不可预期性的少数情况来否决对大众弱势群体的保护，这样不符合公平理念。根据上述，应该赋予次承租人优先购买权，出租人只要尽了审慎、合理的注意义务是完全可以排除因不知次承租人是谁而导致的义务加重。
4、“当前转租赁较多的出现在商业店铺、写字楼等租赁合同中，赋予出于商业目的次承租人优先购买权与立法目的不符”的说法理由也并不充分。承租人享有优先购买权，他基于意思自由，把其权利转让给次承租人，这是意思自治的充分体现。尊重民事合同双方当事人的意思自由，不要轻易认定合同无效（哪怕是违反了强制性和禁止性的法律规定）是民事法律的精髓所在。无效性都可能被阻却，为何不能在双方当事人协商一致的情况下赋予次承租人优先购买权呢？再者，“商业目的”并不是所有次承租人所具有的，杜绝“商业目的”与保护“弱势群体”那个更重要，当然没有必要去探讨！但是杜绝大部分的商业目的与可能保护少数弱势群体利益之间孰轻孰重，这涉及到价值评判的问题，就需要掂量一番了！我们从以下几个方面来看看：（1）、商业目的是否持续不变，换句话说，是不是在未来的较长时间内，转租赁都是为了商业目的或者说大部分转租赁是为了商业目的？（2）、我们是否可以借鉴一下解放前国民党的口号：宁可错杀一千，不能放过一个？（3）、实践中，非商业目的的转租赁所占比重是否足以让我们丧失了基本的价值取向？（4）、剥夺如“锦上添花”般的出于商业目的优先购买权比剥夺如“雪中送炭”般的保护弱势群体的优先购买权的破坏性更大吗？
显然，这四个问题的答案都是否定的，权衡之下，我们有理由相信赋予次承租人享有优先购买权是符合社会公平及正义理念的。
5、关于“出租人无法充分行使处分权的情况下，以不同意转租为由解除合同，这样不利于房屋使用权的流转”的说法，笔者也认为不妥。观点如下：法律是有着严密的体系性和逻辑性的，按照体系性解释，转租赁的合同效力与出租人的同意与否无关，在出租人不同意承租人转租赁的情况下，可以解除合同，那么转租合同会因为前一个租赁合同的解除导致实际上履行不能，当事人可以以合同目的不能实现为由解除合同，追究过错方（承租人）的违约责任；若出租人同意转租，那自不必说。这样一来，三方的利益平衡，而且毫不妨碍房屋使用权的流转，何乐而不为呢？所以赋予次承租人享有优先购买权并不会必然导致限制房屋使用权流转的情况发生。
三、笔者认为次承租人应该享有优先购买权的理由：
1、赋予次承租人优先购买权是稳定转租社会关系的需要，避免因出租人以及承租人的任意处分给次承租人的生活带来大的变动；
2、因为次承租人实际占有租赁物，赋予次承租人优先购买权有利于简化交易程序、降低交易成本、提高效率；
3、转租想象在现实中大量存在，次承租人对租赁房屋投入高额装修等费用，避免投入成本无畏的损失，应该赋予次承租人优先购买权。次承租人如本案中的情况，如果赋予范女士享有优先购买权，那么她装修的投资既可以保全，也可以避免流离失所，减少了财产的损失，只有这样才能在众多的法律关系和当事人当中平衡利益，较少冲突；
4、法律设计承租人优先购买权这一制度的初衷是保护弱势群体，在出现次承租人的转租三方当事人中，次承租人才是真正的弱势群体,其权益更易受到侵害。在利益大小不能区分的情况下，我们确定弱势的标准就是看是否具有利益被侵害的紧迫性，承租人的利益具有现实紧迫性吗？显然没有，反而是承租人在出租获利，成为了强势群体（打个比方：只有吃饱了，才能想着去吃好，没有了住房的紧迫需要了，才会去出租获利。）；而次承租人才真正具有利益被侵害的现实紧迫性，才是真正应该被保护的对象。
四、关于房屋多次转租如何来行使优先购买权的问题：如前所述，赋予转租合同效力，使其效力不因出租人的同意与否而受到影响，可以运用解除合同的手段来达到平衡利益的目的，以次为前提条件而赋予次承租人优先购买权也就顺理成章了。无论房屋转租了多少次、转租给了多少人，都严格按照保护弱势群体这一设立承租人优先购买权的立法初衷来处理，问题都迎刃而解——永远都是：谁正在占有、居住、使用房屋，谁就应该享有行使优先购买权的权利，承租人包括其他的次承租人实际上都早已经丧失了弱势群体的地位，保护他们基于租赁房屋的利益而赋予优先购买权不符合公平原则，也偏离了承租人优先购买权制度设计的理念和初衷。
综上所述，赋予次承租人优先购买权不仅符合法律的公平原则，更有利于简化程序、减少损失，更符合承租人享有优先购买权这一法律制度所体现的立法初衷！

陕西省人民政府


陕西省农业环境管理办法
陕西省人民政府


第一章 总 则
第一条 为保护农业环境，防治环境污染和生态破坏，促进农业生产发展，根据《中华人民共和国环境保护法》和《陕西省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》等有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称农业环境，是指影响农业生物生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括农业用地、用水、大气、生物等。
第三条 各级人民政府应当把农业环境保护纳入国民经济和社会发展计划，列入环境保护目标责任制，并责成有关部门组织实施。
第四条 凡在本省境内，从事与农业环境有关的生产、建设、开发、科研和其他活动的单位和个人，必须遵守本办法。
第五条 一切单位和个人都有保护农业环境的义务，并有权对污染和破坏农业环境的行为进行检举和控告。

第二章 监督管理
第六条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，负责农业环境保护各有关部门工作的组织协调和指导，并履行法律、法规和本办法规定的职责。
第七条 县级以上人民政府农业行政主管部门，对本辖区的农业环境保护实施监督管理，主要职责是：
（一）组织实施国家和本省有关农业环境保护的法律、法规和规章；
（二）主管本辖区农业环境的监测、调查和评价，拟定本辖区农业环境保护的长远规划和年度计划。长远规划和年度计划经综合部门平衡，报同级人民政府批准后实施；
（三）负责所属农业生态保护区的规划、建设和管理，参与对农业环境有直接影响的建设项目和区域开发项目环境影响报告书的审查；
（四）负责对辖区内单位和个人开发利用农业自然资源实施监督检查，调查处理农业生态破坏事件；
（五）制定防治农用化学物质污染的措施，并监督实施；
（六）负责无公害农产品绿色食品的管理与开发，组织推广无公害农业工艺；
（七）主管生态农业建设，制定保护和改善农业生态环境的措施，并监督实施；
（八）会同环境保护行政主管部门对造成农业环境污染的单位和个人实施现场检查，对农业环境污染事故进行调查处理；
（九）组织开展农业环境保护科学研究、技术推广和经验交流，宣传普及农业环境保护知识。
第八条 县级以上人民政府的水利、林业、土地、乡镇企业、煤炭、地质矿产、化工、工商行政管理等 有关行政主管部门，依照有关法律法规的规定，协同农业行政主管部门做好管辖范围内的农业环境保护工作。
第九条 农业行政主管部门的农业环境监测机构，业务上受上级农业环境监测机构和同级环境保护行政主管部门监测机构指导。其主要职责是：
（一）负责对本辖区农业环境状况及农产品质量（有毒有害物质残留）的监测；
（二）定期汇总、整理本辖区农业环境监测数据和资料，分析、评价本辖区农业环境质量状况，并向同级农业行政主管部门和上级农业环境监测机构报告；
（三）根据环境保护行政主管部门和农业行政主管部门的委托，承担农业环境污染事故和农业生态破坏事件的调查、监测和技术仲裁；
（四）负责农业环境保护技术培训、技术推广和技术服务。
第十条 各级农业行政主管部门的农业环境管理机构行使农业环境监督管理职能。
各级农业环境监测机构组成农业环境监测网，并纳入全省环境监测网。
农业环境管理机构和监测机构可以设农业环境保护监督员。乡（镇）可以设专职或兼职农业环境保护监督员。
农业环境保护监督员由省农业行政主管部门考核合格后，颁发证件，凭证件方可履行农业环境保护职责。
农业环境保护监督员执行农业行政主管部门及其所属环境管理机构和监测机构交付的任务。
第十一条 农业环境监督管理人员执行公务时，必须出示证件。被检查单位和个人应当如实反映情况，提供必要的资料。
第十二条 对农业环境有直接影响的建设项目和区域开发项目，建设单位提交的环境影响报告书中，必须有对农业环境影响评价的内容。环境保护行政主管部门审批环境影响报告书，应有同级农业行政主管部门参加。
第十三条 根据本省农业环境保护的需要，应当逐步建立和完善地方农业环境保护标准体系。地方农业环境保护标准由省农业行政主管部门会同省环境保护行政主管部门组织拟定，报省人民政府批准。

第三章 生态保护与污染防治
第十四条 县级以上农业行政主管部门应当根据农业生产与农业环境保护的需要，经同级人民政府批准，在重要农产品集中产区建立不同类型的农业生态保护区。
第十五条 开发利用农业自然资源，应当实行统一规划、科学开发和合理利用，并采取措施保护和改善生态环境，防止土壤沙化、盐渍化、贫瘠化和水土流失；禁止滥伐盗伐林木、毁坏草场、毁林毁草开荒以及开垦国家禁止开垦的陡坡地。
经过有关部门批准的采矿、取土、挖沙、筑路、兴办企业和建设农田水利工程等活动，应当尽量减少破坏地貌和植被。已经破坏的，应按有关法律、法规的规定负责治理或者承担治理的补偿费用。
第十六条 因受有害物质污染，农业生物不能正常生长，或者所生产的农产品可能危害人体健康的农业区域，可划为农业用地污染整治区。
农业用地污染整治区的划定，由县级以上农业行政主部门会同同级土地管理、环境保护行政主管部门组织调查、论证，报同级人民政府批准。
农业用地污染整治区综合整治计划由县级以上农业行政主管部门会同同级环境保护行政部门制定，并组织实施。
第十七条 从事农业生产的单位和个人，应当按照有关规定，安全、合理使用农药、化肥和动植物生长调节剂、饲料添加剂，及时回收废弃农用塑料薄膜，防止农用化学物质污染。
鼓励综合利用农副产品和农业废弃物，减少污染。
禁止猎捕、收购、贩运、销售农业害虫、害鼠的天敌（人工饲养的除外），并保护其栖息、繁殖场所。
第十八条 禁止企业、事业单位和个体生产经营者向农业用地和灌溉渠道排放不符合农业灌溉标准的工业废水。
禁止在人畜饮用水源和渔业养殖水域沤泡、渍洗麻类、清洗药械和排放各种有害物质。
对利用工业废水和城市污水灌溉的地区，农业环境监测机构应定期对其水质、土壤和农产品进行监测，防止造成污染和危害。
第十九条 向农业环境排放有害气体和粉尘的，必须经过净化处理，不得超过规定的排放标准。
第二十条 禁止在农业用地和灌溉水源附近倾倒、弃置和堆放生活垃圾和有害固体废弃物。确需在农业用地修建处置、堆存固体废弃物场地的，应经县级以上农业行政主管部门审查批准后，方可按有关规定办理征地占地手续，并要采取有效措施，防止污染物渗漏和扬散。
第二十一条 城镇垃圾、粉煤灰和污泥等作为农用的，必须符合规定的农用控制标准，并经当地农业行政主管部门审查批准后，方可使用。
第二十二条 企业、事业单位和个体经营者，在发生事故或其他原因大量排放污染物，造成或者可能造成农业环境污染时，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位或个人，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告。

第四章 奖励与惩罚
第二十三条 对保护和改善农业环境做出显著成绩或突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府或者农业行政主管部门给予表彰和奖励。
第二十四条 对农业环境造成污染危害和破坏的单位和个人，有责任排除危害，承担被污染和破坏的农业环境的治理费用，并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷，由环境保护行政主管部门会同农业行政主管部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。提出请求处理或者提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到损害时起计算。
造成污染和破坏的单位和个人，负有举证责任。调查、鉴定、处理污染和破坏事件所需费用，由造成污染和破坏的责任者承担。
第二十五条 对违犯本办法规定，造成农业环境污染和破坏的单位和个人，由环境保护行政主管部门会同农业行政主管部门，依据国家和本省有关环境保护的法律、法规和规章的规定，给予警告、罚款、限期治理，或者责令其停产、转产、关闭、直至提请司法机关追究刑事责任。
第二十六条 当事人对处罚决定不服的，可以在接到通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。逾期不申请复
议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十七条 农业环境监督管理人员，因玩忽职守造成损失，或者以权谋私、索贿受贿、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第二十八条 本办法下列用语的含义是：农业：指种植业和养殖业。农产品：指各种种植业产品和养殖业产品。农业生物：指野生的和通过人工培育的作为农业劳动对象的动物、植物和微生物。农业用地：指耕地、园地、草原、草地、沟渠等直接或间接用于农业生产的土地。灌溉渠道
：指以灌溉为主要功能的渠道。
第二十九条 本办法由省农业厅负责解释。
第三十条 本办法自颁布之日起施行。




1993年8月18日